JOURNÉE D'INFORMATION DU 17.3.1997 SUR LE THÈME DE "LA NOUVELLE LOI SUR L'ASSURANCE CHÔMAGE" Synthèse des débats rédigée par M. J.-C. Crevoisier

Préambule La journée d‚information organisée par l‚association " Partenairespour l‚emploi " avait pour objectif de renseigner les participantssur la nouvelle loi sur l‚assurance chômage (LACI), d‚en étudier tant lespoints forts que les points faibles et d‚apporter si possible des réponsesaux questions suivantes:   Dans le cadre de la situation actuelle et en tenant compte de la nouvelleloi: Comment donner à celle-ci une plus grande efficacité Comment pallier ses défauts éventuels Que devraient faire respectivement: les pouvoirs publics les employeurs les pouvoirs financiers les syndicats les chômeurs les citoyens Il est en effet (malheureusement) inutile de disserter aujourd‚hui sur ceque devrait être une loi idéale sur le chômage. La nouvelle loi estactuellement en vigueur, elle le restera tant qu‚elle n‚aura pas étémodifiée. Et on peut penser qu‚elle ne le sera en tout cas pas avant quelquesannées (la précédente loi datait de 1982). Ses dispositions s‚imposent doncà tous les partenaires comme un cadre de référence à l‚intérieur duquelil faut découvrir comment répondre au mieux aux besoins. Le chômage entre le social et l‚économique La précédente loi sur l‚assurance chômage mettait l‚accent surl‚indemnisation des chômeurs. On partait alors de l‚idée que le chômageétait un phénomène passager (conjoncturel), qu‚il frappait donctemporairement seulement les personnes touchées et qu‚il suffisait de donnerà celles-ci des moyens minimum d‚existence, le temps qu‚elles retrouvent unemploi. On peut donc dire que cette loi mettait avant tout l‚accent sur un traitementsocial du chômage. Aujourd‚hui, personne ne croit plus au caractère éphémère du chômage.Il est devenu structurel. Chacun prend conscience de son ampleur et de sa durée.Tous savent que rien ne sera plus comme avant et qu‚il convient des‚attaquer au mal lui-même. Et plus seulement à ses effets négatifs sur lespersonnes touchées. Si l‚aspect social du problème (l‚indemnisationnotamment) continue d‚être pris en compte par la loi, cette dernière s‚estenrichie de dispositions qui visent la réinsertion professionnelle la plusrapide possible des chômeurs. L‚accent a ainsi été déplacé (et c‚est trèsimportant) sur le traitement économique du phénomène. La dynamique du marché du travail La meilleure loi sur le chômage que l‚on pourrait édicter ne créeraitpas un emploi (en dehors des emplois nécessaires pour en assurerl‚application). La résorption du chômage passe par des mesures qui dépendentessentiellement des pouvoirs économiques (qui pourraient favoriser la repriseet le redéploiement économiques), accessoirement des partenaires sociaux (quipourraient promouvoir une forme adéquate de partage du travail) etsubsidiairement des pouvoirs publics (qui doivent se contenter, dans une économielibérale comme la nôtre, d‚influencer les conditions-cadres comme lapromotion économique, le soutien à la recherche et à la formation ainsi que,dans une faible mesure, les commandes publiques). On serait toutefois incomplet si on ne mentionnait pas égalementl‚influence de plus en plus déterminante sur toutes les économies nationalesde l‚économie mondiale, ce système de production et d‚échanges sur lequella Confédération et les cantons n‚ont qu‚une prise extrêmement limitéepour ne pas dire nulle. L‚erreur serait cependant de croire qu‚il n‚y a dès lors rien àfaire. Que le monde est ainsi fait et que le statut de chômeur est devenu unefatalité pour ceux qui en sont devenus les victimes. Car il faut bien constater que le marché du travail n‚est pas un ensemblestable. Il n‚y a pas d‚un côté ceux qui ont un emploi et de l‚autre ceuxqui n‚en ont plus. Malheureusement, pour les premiers, il ne s‚agit plusd‚un statut définitif jusqu‚à la retraite. L‚insécurité menaceaujourd‚hui même les bastions que l‚on croyait les plus solides: lafonction publique et le tertiaire en général (la banque, les assurances,etc.). Personne ou presque n‚est plus à l‚abri d‚une faillite, d‚unerestructuration, d‚une délocalisation ou d‚un changement de production. Heureusement d‚un autre côté pour ceux qui ont perdu un emploi, le marchédu travail reste ouvert. Chaque jour des emplois se libèrent et se créent.Certes moins vite et en nombre moins important qu‚on le souhaiterait. Maisceux qui ont gardé leurs capacités professionnelles, qui les ont développéesou qui en ont acquis de nouvelles gardent des chances non négligeables de réinsertion. Tenant compte d‚un marché du travail pour l‚instant fortement déséquilibré(moins d‚offres d‚emploi que de demandes), le moins pire serait donc que cene seraient pas toujours les mêmes qui resteraient condamnés à l‚inactivitéforcée. Et qu‚il y ait en quelque sorte un " roulement "en attendant une autre répartition du volume de travail. Il n‚en demeure pasmoins que de nombreuses personnes seront très rapidement exclues de ce " roulement ". Les éléments positifs de la LACI Nous considérerons comme éléments positifs, même si cela resteinsuffisant à certains égards: la création des Offices régionaux de placement qui permettent de remplacer le contrôle exclusivement bureaucratique des chômeurs (timbrage) par une aide active à la réinsertion (entretiens individuels bimensuels, dynamisation d‚une " bourse du travail ", appui psychologique); le maintien de l‚essentiel des bases d‚indemnisation, avec notamment la modulation de la durée de celle-ci pour les travailleurs âgés; la possibilité d‚offrir une compensation financière à ceux qui doivent prendre une retraite anticipée; le financement d‚une formation dont ne peuvent toutefois bénéficier que les personnes de plus de 30 ans, sauf dérogation; les mesures prévues en faveur de la formation continue; les stages et les autres mesures d‚insertion professionnelle; les aides à la création d‚un travail indépendant. Rappelons ici que l‚accent est mis, avec la nouvelle LACI, sur toutes lesmesures qui favorisent la " mise en activité " despersonnes sans emploi. Les autres mesures de lutte contre les effets du chômage L‚assurance chômage n‚est heureusement pas le seul moyen à ladisposition des pouvoirs publics, des institutions qui s‚occupent despersonnes sans emploi. Citons, entre autres, en plus des ORP et d‚un marché du travail qui, onl‚a dit conserve malgré tout une certaine perméabilité: les services sociaux qui peuvent être sollicités en particulier pour des conseils (assurances, logement, impôts) et pour des aides financières ponctuelles; les diverses institutions (associations, communes) qui offrent soit des cours, soit des " travaux d‚intérêt collectif " (TIC); les réseaux de solidarité familiaux, syndicaux, confessionnels et autres; les assurances individuelles contre les maladies, les accidents, les pertes de gain conclues à temps. Ce que l‚on pourrait souhaiter, c‚est qu‚une concertation et unecoordination plus efficace se mettent en place entre ces divers intervenants. Aide-toi et le ciel t‚aidera Sur le front du chômage agissent actuellement, avec des engagements extrêmementvariables, trois types de partenaires: les pouvoirs publics, les employeurs etles travailleurs (ces derniers en principe représentés par leurs syndicats).Les personnes sans emploi, pourtant directement concernées par le sujet, sontrarement sinon jamais impliquées dans les procédures de décision. Lesemployeurs de leur côté ne s‚intéressent à elles, au mieux et encore de façonindividuelle, que lorsqu‚ils ont un emploi à offrir. Les syndicats, qui gèrentbien sûr des caisses de chômage et qui manifestent une certaine solidaritécollective à l‚égard des chômeurs, doivent cependant consacrerl‚essentiel de leur énergie et de leurs moyens à la défense des intérêtsde leurs membres " actifs ". La Confédération, les cantonset les communes, auxquels on demande par ailleurs de résorber les déficitspublics, doivent avant tout légiférer et organiser le traitement administratif(nous ne disons pas bureaucratique) du problème. On le voit, les personnes sans emploi sont peu (ou insuffisamment) représentées.Elles devraient donc s‚organiser en constituant leur propre réseau desolidarité. Déjà pour éviter l‚isolement . Et ensuite pour faire ce quefont tous les autres groupes de pression, du lobbying. Quelques remarques complémentaires   Dans une journée consacrée à la LACI, on a pu constater qu‚il était très difficile d‚échapper à une double tentation. D‚une part, en particulier pour les personnes sans emploi (ce qui est compréhensible), celle d‚amener le débat sur leurs difficultés personnelles. D‚autre part, essentiellement chez les représentants des pouvoirs publics ou d‚autres institutions qui s‚occupent des chômeurs, celle de tenir un discours fait de généralités et parfois de " n‚y qu‚à... " totalement inefficaces. Il a donc fallu rappeler constamment que l‚efficacité de l‚échange dépendait de la capacité de prendre conscience d‚une réalité donnée (la situation économique, le nombre important de chômeurs, la faiblesse actuelle de l‚offre d‚emplois) et d‚utiliser les moyens disponibles (en particulier la LACI qui vient d‚être mise en vigueur) pour apporter " ici et maintenant " des réponses concrètes aux problèmes des chômeurs (et pas seulement des paroles encourageantes). Il faut toutefois entendre les questions que posent les personnes sans emploi et leur trouver des réponses claires. Ces questions portent notamment sur les points suivants : le délai-cadre, les indemnités normales et spécifiques, les démarches d‚embauche (nombre, genre ?), la notion de travail convenable, sur les délais de versement des indemnités de chômage, sur les mesures actives du marché du travail, sur les assurances (maladie, accident, perte de gain), sur les mesures prises à l‚échéance du délai-cadre, etc. Il convient de bien distinguer le temps d‚élaboration d‚une loi et le temps de son application. Durant la phase d‚élaboration de la loi, il est possible de rêver à l‚idéal, de proposer des innovations, d‚argumenter pour convaincre mais aussi de pratiquer le lobbying pour tenter de faire passer ses idées. Mais lorsque la loi est entrée en vigueur, le discours sur la loi idéale qu‚on espère est vain. Il faut " faire avec ". Au moins pour un temps (non déterminé à l‚avance). Ce qui n‚exclut pas une évaluation permanente des effets de la nouvelle loi, évaluation qui permettra en temps utile d‚amender la loi, les ordonnances ou les directives d‚application et peut-être d‚en accélérer la révision. Les difficultés rencontrées dans l‚accès au monde du travail génèrent des incertitudes, des angoisses et souvent des exclusions. Il faut dès lors explorer toutes les pistes qui peuvent déboucher sur une insertion sociale, car le travail n‚est plus le seul et incontournable moyen d‚y parvenir. La reconnaissance d‚un statut professionnel ne doit plus être l‚unique façon de participer à un projet de société, d‚être un citoyen à part entière. Cela ne concerne d‚ailleurs pas que les personnes sans emploi. Les femmes au foyer et les retraités notamment sont confrontés au même défi. Il s‚agit donc d‚être imaginatif et audacieux, de s‚ouvrir à d‚autres possibles en matière d‚insertion et de participation. Le pire n‚est pas certain, mais il serait hasardeux de spéculer sur une reprise rapide de l‚activité économique et sur un retour prochain du plein emploi. Nous connaîtrons certainement, de façon durable, un déséquilibre entre l‚offre et la demande d‚emploi. Il est en conséquence très important que chacun saisisse toutes les occasions de réinsertion professionnelle, même temporaires, qui se présentent. Car, il faut en prendre conscience, les emplois sont en priorité offerts à ceux qui restent actifs, qui restent " branchés ", qui étendent leurs connaissances et leurs compétences. Face à la LACI, on peut donc comparer la personne sans emploi à un trapéziste. Celui-ci a besoin d‚un trapèze et d‚un filet. Le trapèze, ce sont les mesures actives de réinsertion professionnelle offertes par la LACI. Il permet au trapéziste de montrer ce qu‚il sait faire. Le filet, ce sont les mesures de protection que l‚on trouve dans la LACI (plus spécialement les indemnités de chômage). Le filet est là pour empêcher que la chute, si chute il y a, ait des conséquences négatives graves voire définitives. Mais l‚ambition du trapéziste, c‚est d‚être plus souvent sur son trapèze que dans le filet! On regrette la perte en Suisse de l‚esprit d‚entreprise. Cependant cet état d‚esprit, il n‚appartient pas seulement aux entrepreneurs actuels et futurs de le cultiver. L‚invitation est faite à nous tous. Aux institutions publiques et privées qui pourraient découvrir notamment les vertus de l‚expérimentation sociale, de la délégation de compétences, de procédures qui s‚inspirent plus des " produits " que du respect aveugle de règlements. Mais il appartient aussi aux travailleurs d‚être entreprenants, de devenir des citoyens actifs, des acteurs économiques inventifs, décidés et solidaires.   Recommandations Pour les ORP   Le chômeur peut être considéré comme un " polytraumatisé " (à la perte d‚emploi s‚ajoutent en effet très vite une crise d‚identité comme travailleur, une baisse sensible du revenu, des perturbations relationnelles, un isolement sinon une exclusion sociale et parfois des problèmes de santé). Il n‚est cependant pas " un cas ". C‚est une personne, digne de respect, qui doit être abordée dans sa globalité. Cette personne doit être aidée mais pas " prise en charge ", ni maternée. Elle doit au contraire être amenée à assumer pleinement ses responsabilités. Elle doit être considérée comme un partenaire capable de proposer, demander, dialoguer, échanger. L‚information destinée aux chômeurs doit être accessible de manière permanente. Il s‚agit dès lors de mettre à leur disposition un lieu d‚information et de ressources documentaires. Les personnes sans emploi devraient pouvoir compter sur les ORP pour remplir les dossiers exigés en particulier de ceux qui veulent se mettre à leur propre compte (outplacement). La formation doit être comprise de façon large. Il serait improductif de la limiter au professionnel seul, au sens étroit du terme. Les bilans-formations, la remise à jour des connaissances de bases sont souvent des préalables essentiels et incontournables à une formation plus " pointue ". Une procédure simple mais efficace de reconnaissance des formations et des compétences acquises par les demandeurs d‚emploi dans leurs domaines d‚actvité doit être organisée rapidement. La transparence de la bourse du travail mise en place par les ORP doit être effective tant pour les employeurs que pour les demandeurs d‚emploi. Les ORP doivent trouver le moyen de favoriser et de diffuser les nouvelles idées, les projets et d‚aider efficacement à leur concrétisation.   Pour les pouvoirs publics (canton et communes) Dans la mesure où gouverner, c‚est prévoir, on demande aux autorités politiques d‚anticiper et d‚agir (et pas seulement de réagir) avant que les problèmes se posent de façon cruciale et parfois irréversible. La forme actuelle de la formation professionnelle n‚est plus du tout adaptée à la situation que nous connaissons. L‚évolution rapide des métiers, la disparition de certains d‚entre eux, l‚émergence de nouvelles activités imposent une autre façon d‚acquérir des compétences professionnelles. La formation de base n‚est plus valable pour toute une vie de travail. La formation continue devient indispensable. Il faut donc travailler dès maintenant à la réforme de la formation professionnelle dans une perspective d‚éducation permanente. L‚accroissement récent du chômage ajouté à la multiplicité et à la complexité des tâches confiées aux ORP imposent une dotation en moyens humains et financiers supplémentaires pour ceux-ci, qui sinon ne pourront pas assurer correctement leur fonction pourtant essentielle de conseillers en placement. Les restrictions de revenus imposées aux personnes sans emploi ainsi que l‚abaissement du niveau de ce qui est considéré comme un travail convenable ne doit pas conduire les employeurs à faire pression sur les salaires des actifs. Les pouvoirs publics ont dans ce sens la responsabilité de veiller à éviter le dumping salarial et à contrôler le respect des conventions collectives de travail. Compte tenu d‚un afflux plus important de personnes vers l‚aide sociale, il convient de repenser fondamentalement les fonctions des services qui en ont la responsabilité, en particulier en les chargeant d‚une tâche de réinsertion sociale. Les différents maillons de la sécurité sociale doivent en conséquence être articulés entre eux, de façon à favoriser les synergies nécessaires. Les services existants doivent au besoin être étoffés. L‚aide sociale doit en effet être fondée sur une conception globale de politique sociale qui intègre aussi bien l‚aide personnelle que l‚aide financière. Enfin les professionnels du social doivent veiller à co-construire, avec les personnes concernées, des projets de vie incluant insertion sociale, économique et si possible professionnelle.   Pour les employeurs Les employeurs pourraient utiliser, maintenant déjà, des moyens simples pour assurer un certain partage du travail, par exemple: acceptation du travail à temps partiel, réduction des heures supplémentaires, annualisation de l‚horaire de travail, introduction de la formation continue. Les employeurs devraient mieux utiliser les possibilités de formation offertes par la LACI pour les personnes nouvellement engagées. Les employeurs devraient engager plus d‚apprentis.   Pour les travailleurs Il leur est demandé un effort de souplesse, quant au lieu de travail, quant à l‚acquisition de formations complémentaires, quant aux possibilités offertes par le temps partiel Les travailleurs doivent apprendre à valoriser et à faire reconnaître tant leurs acquis que leurs compétences. Ceux qui le peuvent doivent vaincre la peur d‚entreprendre et de devenir indépendants (la crainte de l‚échec, toujours possible, ne doit pas empêcher d‚essayer). Les travailleurs doivent, tant individuellement que collectivement, faire preuve de solidarité que ce soit entre ceux qui ont un emploi et ceux qui n‚en ont plus ainsi qu‚entre les demandeurs d‚emploi eux-mêmes.   Pour les citoyens Tous nous pouvons nous dire que demain, " ça " pourrait nous toucher. Quel regard souhaiterions-nous voir porté sur nous par les " autres "? Poser ainsi la question, c‚est inviter chacun à changer sa vision des personnes sans emploi, à se montrer plus ouvert, plus compréhensif, plus généreux. La formation continue ne concerne pas que les demandeurs d‚emploi. C‚est en se persuadant assez tôt de cela que la plupart pourront peut-être éviter d‚entrer un jour dans les statistiques du chômage et de devoir le cas échéant y rester longtemps.   Delémont, le 17 mars 1997 Le rapporteur: J.-C. Crevoisier

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