EN FIN DE DROIT (1996) |
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TABLE DES MATIERES
RESUME DE L'ENQUETE La situation sur le front du chômage s'aggrave en Suisse comme presque partout en Europe. Le canton du Jura n'y fait pas exception. Avec un taux de chômage qui a atteint 6,9% à la fin de l‚année 1996, ce canton connaît une situation difficile. Mais derrière ce tableau général, ce sont des situations individuelles très diverses qui s‚expriment. Des personnes sans emploi depuis peu ou depuis très longtemps, des personnes incertaines quand à leur emploi actuel, des jeunes qui tentent de faire valoir leur formation sur le marché du travail, des personnes plus âgées qui doivent réviser leurs espoirs à la baisse devant la diminution de l‚offre de travail. Bref, toutes ces expériences individuelles expriment dans la réalité quotidienne des transformations du monde du travail dont le sens semble leur échapper. Et même si la Suisse est encore loin des situations alarmantes d‚autres pays européens, les changements vécus par chaque individu justifient en eux-mêmes qu‚on s‚intéresse aux particularités du chômage dans ce pays. La révision de la loi sur le chômage en 1995 a entraîné des changements importants pour tous les chômeurs et particulièrement pour les chômeurs de longue durée. Pour ceux qui parviennent à la fin de leur droit aux indemnités de chômage, le changement le plus important est le suivant : les programmes d‚occupation ne leur permettent plus de constituer un nouveau délai-cadre ou de prolonger leurs indemnités de chômage. Ils doivent pour cela cotiser durant douze mois hors du cadre des programmes d‚occupation financés par l‚assurance-chômage. Cette modification juridique rend incertain le sort de nombreuses personnes dont la seule perspective devient l‚assistance. De plus, elle implique un transfert de la prise en charge des chômeurs en fin de droit de la Confédération vers les cantons. C‚est pour ces raisons que le canton du Jura (par l‚intermédiaire des départements des Affaires sociales et de l‚Economie) a confié une enquête à l‚association " Partenaires pour l‚emploi " afin de connaître la situation de toutes les personnes susceptibles d‚être touchées par cette modification de loi. Cette enquête a été menée par l‚Université de Neuchâtel avec la collaboration de neuf personnes au chômage. Aspects quantitatifs Au cours de cette recherche, 394 personnes concernées par l‚enquête ont accepté de répondre à nos questions. Parmi elles on comptait 192 femmes (48,7%) et 202 hommes (51,3%). 46 personnes (11,7%) avaient moins de 25 ans, 110 (27,9%) avaient 50 ans ou plus et la majorité des personnes rencontrées avait entre 25 et 49 ans (60,4%). 74,1% des personnes interrogées étaient de nationalité suisse et 25, 9% de nationalité étrangère dont 2/3 bénéficiaient d‚un permis C (qui peut être octroyé après dix ans de résidence en Suisse). On peut encore dire que la plupart des personnes habitaient dans le district de Delémont (58%) et de Porrentruy (37,7%) ; seules 4,3% d‚entre elles venaient des Franches-Montagnes. La formation scolaire et professionnelle 174 personnes (44,2%) parmi la population rencontrée ne bénéficiaient d‚aucune formation professionnelle. A l‚opposé, un peu moins de 15% des personnes avaient suivi une formation supérieure. La plus grande partie des enquêtés au bénéfice d‚une formation professionnelle avaient fait un apprentissage (31%). Au-delà de cette répartition selon les savoirs formalisés (formation scolaire et professionnelle), on constate que toutes les personnes sans formation (sauf trois personnes) bénéficiaient d‚une ou plusieurs expériences professionnelles (apprentissage " sur le tas " ou divers travaux ne nécessitant pas de formation). Le manque de formation peut être un handicap dans la recherche d‚un travail : les non-qualifiés sont plus nombreux parmi les personnes interrogées (44,2%) que dans la population active (40%). Cependant, la tendance des institutions de traitement du chômage à former à tout prix les chômeurs non-qualifiés ne leur garantit en aucun cas de retrouver du travail. L‚épreuve du marché du travail s‚impose de fait à tous les chômeurs. Et l‚évaluation qui est faite de leurs compétences à chaque demande d‚emploi relève plus de l‚interprétation de l‚employeur que d‚un choix construit sur des critères objectifs par ailleurs inexistants. Les besoins financiers A la question des besoins financiers, 279 personnes (71%) ont répondu que leurs ressources ne couvraient pas leurs besoins, 97 personnes (25%) que leurs ressources correspondaient à leurs besoins et 9 personnes que leurs besoins étaient inférieurs à leurs ressources (les personnes restantes n‚ayant pas répondu à cette question). Si ces chiffres mettent en évidence la précarité des conditions de vie de nombreuses personnes, ils ne montrent en revanche nullement que les besoins changent, ni qu‚ils ne sont pas donnés une fois pour toutes. Le gain assuré par le chômage étant fonction d‚une moyenne des revenus des deux années précédentes, les chômeurs de longue durée voient leurs ressources diminuer petit à petit. Et chaque personne se voit alors contrainte d‚adapter ses besoins à la diminution de son revenu. L‚adaptation dépendra pour chaque chômeur de l‚évaluation qu‚il fait de la situation économique, du caractère transitoire ou non de sa situation de chômage, des prestations qu‚il peut attendre des institutions, etc. La diminution des revenus touchera d‚abord les besoins auxquels il accorde le moins d‚importance. Puis elle viendra complètement remettre en cause son mode de vie. Le fossé qui se creuse alors insidieusement entre ressources et objectifs personnels ou familiaux souhaités est douloureux pour chaque chômeur en ce qu‚il vient s‚ajouter à la détresse morale de l‚inactivité. Du point de vue des besoins financiers, on peut encore dire que 40% des personnes rencontrées sont endettées. Cette information nous donne une indication sur la vulnérabilité des chômeurs dont le revenu décroît alors que leurs dettes tendent à s‚accumuler. En ce sens, plusieurs personnes rencontrées disent l‚angoisse qui survient lorsque les factures s‚accumulent et que leurs ressources financières ne permettent plus d‚y faire face. Il est donc important que la détresse entraînée par l‚endettement soit prévenue. Elle peut l‚être à condition qu‚une aide à l‚acquisition d‚un nouvel équilibre budgétaire soit prodiguée aux personnes concernées, face à la diminution de leurs ressources. Cette aide ne déploiera cependant tous ses effets que si les institutions respectent la hiérarchie des besoins propre à chaque ménage. Dès lors l‚autonomisation des personnes endettées pourra être garantie. Les relations entre chômeurs et institutions De tous les entretiens réalisés, il ressort que les relations aux institutions de traitement du chômage (offices du travail des communes, service des arts et métiers et du travail, caisses de chômage, services sociaux, etc.) sont, pour les chômeurs, d‚une importance capitale dans le développement d‚une attitude positive et constructive face à leur situation de non-emploi. Ainsi, nous avons pu constater que des incompréhensions profondes traversent les relations qui s'établissent entre les chômeurs et les représentants des instances du chômage. Souvent, des contradictions importantes sont ressenties par les chômeurs entre leurs propres attentes et les réponses institutionnelles qui leur sont données. Les attentes face aux institutions Les attentes des personnes rencontrées face aux institutions sont de trois ordres. En premier lieu, et ce sont celles qui apparaissent le plus rapidement aux yeux de l‚extérieur, les chômeurs expriment deux attentes de base: une attente économique où la demande est de l'ordre de la nécessité; il s'agit d'avoir des ressources minimales pour pouvoir assurer sa survie; une attente d‚ordre professionnel, où le désir s'exprime d'obtenir un emploi, une activité qui permette de renouer avec ce que le travail représente comme vie sociale, comme support d‚identité et comme source de revenu. Au-delà de ces deux attentes, les personnes rencontrées disent toutes le besoin de trouver une compréhension, une écoute, la possibilité d'un échange dans la rencontre avec les représentants des instances du chômage: c'est une attente d'ordre relationnel. Elles accordent en outre beaucoup d'importance à la considération, au respect qu'on peut avoir à leur égard. La reconnaissance des autres, en particulier celle des agents institutionnels, apparaît donc primordiale pour croire encore en ses possibilités. C‚est une attente de citoyenneté ou de reconnaissance des institutions. Les réponses institutionnelles telles qu‚elles sont perçues En réalité, le décalage est important entre les attentes exprimées par les chômeurs et les réponses institutionnelles telles qu‚ils les perçoivent. La plupart des personnes interrogées nous ont dit se sentir invalidées dans leur rapport au Service des Arts et Métiers et du Travail (SAMT), aux offices du travail des communes et aux caisses de chômage. Elles ont l'impression de n'être que des dossiers, d'être sous contrôle permanent, d'être soupçonnées, l‚impression qu'on ne reconnaît pas leurs compétences, qu'on ne tient pas compte de leur situation particulière. Elles ont le sentiment que les institutions chargées de les aider les traitent comme des " objets ". De multiples récits montrent l‚impression dominante des chômeurs d‚être sous contrôle. Les personnes qui se sont heurtées au jugement ou aux sanctions des instances de traitement du chômage se sentent disqualifiées. Elles supportent difficilement cette soumission aux normes édictées par ce qu'elles perçoivent comme un " complexe bureaucratique ". C'est alors qu'elles réagissent à ce discrédit de manières très différentes: le repli sur soi, le retrait, la méfiance, le rejet, etc. Ces réactions s‚expliquent en partie par la distance qui sépare deux points de vue :
D'un côté, les demandeurs d‚emploi répondent à la situation de chômage en réduisant l'impact de la privation d'emploi sur leur vie; de l'autre, les agents institutionnels pensent l‚inoccupation comme étant au centre de la vie des chômeurs dont ils ont " la charge ". Deux point de vue éloignés qui, s‚ils sont exacerbés, deviennent incompatibles et entraînent des sanctions de la part de ceux qui sont en position de force, en l'occurrence, de la part des représentants des institutions. Les réponses institutionnelles ne sont donc pas toujours adaptées aux attentes des chômeurs. Le fonctionnement propre aux institutions de traitement du chômage peut expliquer en partie cet état de fait. La politique du chômage en Suisse est le résultat conjugué de la nécessité affichée de réduire les dépenses publiques et du souci de freiner l‚augmentation persistante du chômage. Face à ces deux contraintes, c‚est une véritable " logique de gestion " qui a été mise en place. La politique du placement consiste en la catégorisation des chômeurs selon leur " employabilité " supposée (probabilité qu‚un chômeur va retrouver un emploi). Elle découle directement de cette logique gestionnaire. Les conseillers en placement ont pour tâche de distinguer les personnes les plus faciles à placer des personnes qu‚on pense devoir être orientées vers d‚autres institutions ou qui nécessitent une prise en charge particulière (formation, stages premier emploi, programmes d‚occupation, etc.). Les institutions qui ont trait de près ou de loin au problème du chômage se trouvent ainsi multipliées. Chacune adopte un fonctionnement qui lui est propre. Face à cet imbroglio institutionnel, les chômeurs sont souvent sans ressources. Ils ne savent pas à qui s‚adresser, le fonctionnement propre à chaque institution leur échappe, ils doivent à chaque fois répéter les mêmes choses, fournir les mêmes preuves. Ils ont l‚impression de n‚être que des " dossiers ", de ne pas être considérés dans leur pleine individualité. A l‚absence d‚emploi s‚ajoute alors le sentiment de ne plus être admis comme citoyen à part entière et renforce la culpabilité face à sa situation de chômage. Un tel fonctionnement conduit parfois au découragement, au ressentiment, à la colère des chômeurs face aux institutions. L‚effet pervers auquel mène ce processus consiste en la désinsertion d‚un certain nombre d‚entre eux. Non seulement l‚accès au statut que confère le travail leur est refusé, mais ils se sentent encore une fois dévalorisés dans leur rapport aux institutions. Leur inactivité forcée se trouve ainsi reconnue en négatif. Les situations par rapport à l‚assurance chômage Cette partie du travail avait pour but de clarifier le statut institutionnel des personnes rencontrées. Ainsi, 244 personnes (62%) étaient encore indemnisées par l‚assurance-chômage, 121 (31%) n‚avaient plus droit aux indemnités et 29 (7%) n‚avaient jamais été indemnisées, jamais été annoncées à la caisse de chômage ou n‚avaient pas répondu à cette question. Parmi les 244 demandeurs d‚emploi encore indemnisés, 168 se trouvaient dans leur 2e ou 3e délai-cadre d‚affilée. Quant aux demandeurs d‚emploi plus du tout indemnisés, 42 (35%) d‚entre eux n‚étaient plus en contact avec quelque institution que ce soit (services sociaux publics ou privés, offices d‚assurance-invalidité, etc.). La description apparaît encore plus complexe lorsque qu‚on précise que 77 personnes étaient suivies par un service social régional, 5 par un service social privé (par ex. Caritas), 11 par un service social cantonal (ligue contre les toxicomanies, service de l‚alcoolisme, etc.) et que 45 personnes étaient en relation avec l‚office de l‚assurance invalidité (rente partielle, mesures de réadaptation, en attente de réponse). La complexité des statuts institutionnels, rapidement illustrée par les chiffres ci-dessus, empêche, si l‚on s‚y tient fermement, à la fois de saisir la particularité des situations de chaque demandeur d‚emploi rencontré et d‚identifier les problèmes que pose le système de protection sociale des chômeurs. D‚une part, les demandeurs d‚emploi qui ont des trajectoires semblables entre activité et inactivité ne bénéficient pas tous des mêmes aides. D‚autre part, les nombreuses catégories produites par les différents éléments du système de protection sociale (l‚assurance chômage, l‚assurance invalidité, l‚aide sociale) cachent, derrière une apparente homogénéité, la diversité des situations individuelles. On assiste par conséquent à un véritable " brouillage des catégories ". Les différents dispositifs d‚aide à l‚emploi sont appliqués sans véritable coordination. L‚absence d‚une définition claire des critères de sélection et donc d‚orientation des demandeurs d‚emploi entraîne la mise à l‚écart de certaines personnes du système de protection sociale. La complexité institutionnelle devient alors une complexité vécue par les personnes qui bénéficient d‚une aide ou qui en demandent l‚accès. La mise en perspective des différents points de friction existants dans le filet de protection sociale montre qu‚un " noyau dur " de chômeurs de longue durée semble se constituer. Leurs parcours sont divers : certains se voient forcés de se retirer du cadre de protection institutionnel alors que d‚autres se trouvent dans une situation institutionnelle complexe et incertaine, dans un " entre-deux statutaire bricolé ". Les dispositifs de protection sociale des chômeurs s‚articulent autour de trois " étapes " : le placement direct, le maintien de l‚employabilité (au travers des programmes d‚occupation, de cours de formation, etc.) et l‚institutionnalisation de " handicaps supposés " (à travers l‚assurance invalidité, l‚assistance ou la préretraite). Ce système de protection sociale par étapes, décroissant dans l‚aide apportée à la réinsertion, n‚offre que très peu de perspectives d‚avenir aux personnes durablement sans emploi. Et l‚incertitude, l‚absence de structures permettant la construction d‚un projet peut entraîner les chômeurs de longue durée dans un processus d‚exclusion. Les différentes formes de trajectoire individuelle Le chômage a touché les personnes rencontrées à différents moments de leur trajectoire professionnelle. Certaines ont connu le chômage en fin de carrière, d‚autres de manière récurrente tout au long de leur vie professionnelle, d‚autres encore alors qu‚elles tentaient d‚entrer sur le marché du travail. Les formes de trajectoire professionnelle induisent un rapport à l‚emploi et, inversement, un rapport au chômage différenciés. La manière de vivre l‚inactivité, d‚y réagir, de lui donner sens, dépend alors des conditions de vie et des attentes passées, de l‚identification à une profession et de la valeur accordée au travail qui en découle. Si chaque situation individuelle conserve sa particularité, sa singularité, on peut toutefois distinguer quatre groupes de personnes dont les formes de trajectoire se ressemblent. Les personnes plus âgées pour qui la perte de l‚emploi constitue une rupture brutale n‚ont d‚autre recours que la recherche de la légitimation de leur inactivité (assurance invalidité, préretraite). D‚autres personnes, un peu plus jeunes, qui ont également une longue expérience professionnelle, mais pour qui l‚âge est tout de même un handicap dans la recherche d‚un emploi, se voient contraintes d‚accepter " tout ce qui se présente " au risque d‚une précarisation de leurs conditions de vie. Le troisième " groupe " de demandeurs d‚emploi, entrés sur le marché du travail au moment de la crise et/ou à la suite d‚un arrêt maladie ou accident, de l‚éducation des enfants, d‚un déménagement ou de l‚émigration, se trouvent dans une situation d‚alternance entre emplois précaires et chômage. Enfin, un dernier " groupe " est composé de personnes plus jeunes qui n‚ont jamais vraiment réussi à pénétrer le marché de l‚emploi et dont l‚expérience professionnelle principale s‚est constituée dans le cadre du chômage ; ils développent parfois des valeurs alternatives à celle du travail. L‚illisibilité des transformations actuelles du monde du travail (on peine à identifier clairement les responsables du chômage), une politique sociale du chômage qui tend à mettre l‚accent sur la " motivation " des demandeurs d‚emploi à retrouver du travail, le regard des autres qui attribuent souvent la situation de chômage d‚une personne à ses caractéristiques personnelles, tout cela oblige les chômeurs à se poser la question de leur responsabilité individuelle dans leur difficulté d‚accès à l‚emploi. Pour chacun, la question se pose en ces termes : " Pourquoi moi plutôt qu‚un autre ? " C‚est souvent ce sentiment d‚incertitude, d‚incompréhension et d‚impuissance qui s‚exprime dans les propositions que les personnes rencontrées nous ont rapportées. A travers celles-ci, ils demandent d‚accéder à nouveau à la reconnaissance sociale. Ces demandes prennent des formes très différentes. Elles prennent parfois la forme d‚une revendication d‚un système économique alternatif : le partage du travail pour éviter la construction d‚" une société à deux vitesses ". Parfois, la forme d‚un besoin d'aménagement du temps d'attente que constitue le chômage : humanisation du système de traitement du chômage, développement des possibilités de perfectionnement, diversification des programmes d'occupation, amélioration de l‚information, etc. Parfois encore dans la désignation de boucs émissaires : les étrangers, les frontaliers ou les patrons qui, pour certains, personnifient ceux qui empêchent leur accès à une utilité reconnue par la société. Ce désir de reconnaissance se traduira également par la recherche d'autres valeurs que celle du travail. Certains préconisent ainsi la recherche d'autres voies pour l‚intégration dans la société. Mais quelle que soit la nature de leurs propositions, une grande part des personnes interrogées ont trouvé là l‚occasion d‚exprimer l‚expérience qui est la leur. Et si une telle étude ne permet pas de rendre compte de la situation de chacun, elle montre en tous les cas l‚importance de l‚avis des seules personnes qui peuvent se prévaloir d‚une expérience individuelle du chômage pour la mise en place des politiques sociales. L‚abondance des informations qui ressortent de cette enquête et la difficulté d‚identifier clairement les responsabilités d‚un phénomène aussi complexe que le chômage, justifient que les éléments essentiels de l‚étude soient présentés en termes de choix socio-politiques. Déplacer le regard La responsabilité sociale des entreprises. Une dissociation est en train de s‚opérer depuis la crise des années 70 entre l‚économique (le domaine de l‚efficacité) et le social (domaine de la solidarité). La course à la productivité menée par une majorité d‚entreprises implique souvent la mise à l‚index de plus en plus de personnes. L‚Etat-providence prend en charge les conséquences sociales de cette évolution. Le domaine du social s‚adapte aux exigences de la sphère économique. Or, cette disharmonie n‚est pas une fatalité. La coordination de l‚Etat et des entreprises autour de l‚emploi et de la formation relève aussi de choix politiques. Un " noyau dur ". Nous avons constaté dans cette enquête que 100 personnes étaient depuis plus de trois ans dans le cadre de l‚assurance chômage. Mais en tout, 154 personnes sont au chômage depuis plus de 3 ans dont 51 en fin de droit et trois n‚ayant jamais été indemnisées. Ces chiffres reflètent des réalités vécues et la précarisation des conditions de vie de nombreuses personnes. Nous savons bien sûr que le chômage fonctionne globalement sur le mode de la file d‚attente inversée : les derniers arrivés repoussent les plus " anciens " vers la fin de la queue. Pourtant, et on rejoint sur ce point le paragraphe précédent, cela ne doit pas masquer ce qui se passe en amont. C‚est au moment de l‚entrée au chômage ou avant celle-ci qu‚une politique de prévention peut être réalisée. La politique du placement n‚est pas à proprement parlé une politique de prévention, c‚est une politique de sélection. On détermine à l‚avance les personnes pour lesquelles on s‚attend à ce qu‚elles ne retrouvent pas immédiatement un emploi. Et même si les chômeurs n‚acceptent pas ces attentes qu‚on formule à leur égard comme un fait établi, aucune possibilité ne leur est donnée de croire en un futur proche. Les réactions. Comme nous l‚avons vu, les relations entre les chômeurs et leurs interlocuteurs institutionnels sont souvent marquées par l‚incompréhension. Tout au long du travail, nous avons essayé de comprendre les deux " systèmes de référence " qui s‚opposaient dans cette relation. Celui des agents institutionnels qui ont à jongler entre différentes contraintes dans leur travail et qui, pour parvenir à dépasser cette situation sont amenés à évaluer les attitudes des demandeurs d‚emploi qu‚ils rencontrent. Celui des chômeurs eux-mêmes dont les manières de réagir au chômage et aux institutions de traitement du chômage sont liées en grande partie à leur trajectoire professionnelle. Les réactions, les incompréhensions voire les conflits se doivent d‚être interprétés dans ce cadre-là, dans la difficile conciliation entre deux systèmes de référence qui s‚opposent parfois. Il paraît ainsi important que tous les représentants des instances de chômage prennent conscience du poids des jugements qu‚ils sont amenés à porter sur les chômeurs. Une telle prise de conscience permettrait une communication plus adaptée aux attentes des chômeurs. De ce fait, les chômeurs seraient eux aussi plus à même de comprendre les limites de l‚aide qui peut leur être apportée et les obstacles qu‚ils rencontrent seraient moins vécus comme un rejet personnel. Quels choix pour la politique sociale ? 1. Qu‚est-ce qui justifie qu‚une aide à la réinsertion soit apportée à une personne : les besoins financiers que fait valoir cette personne (en référence à sa situation d‚emploi passée) ou sa réalisation individuelle (étant donné qu‚elle passe aujourd‚hui encore en partie par l‚acquisition d‚un emploi stable) ? Ce choix peut entraîner d‚importantes frustrations. En effet ce critère du besoin financier implique que si l‚un des deux conjoints peut entretenir toute sa famille, l‚autre n‚aura pas droit à une aide à la réinsertion. La question se pose alors de savoir si ce n‚est pas l‚indépendance de chaque individu qui doit être sauvegardée. 2. Les institutions sociales entretiennent souvent la confusion entre l‚absence de demande et l‚absence de besoins. Les instances de traitement du chômage partent du principe que les personnes qui ont besoin d‚aide en font activement la demande. Mais devant la complexité des institutions qui se présentent à eux, les chômeurs ne connaissent souvent ni l‚existence ni le contenu de leurs droits. Les besoins peuvent alors exister sans qu‚aucune demande n‚ait été formulée. 3. Ce point précédent pose directement la question du rôle des institutions et plus particulièrement du rôle de l‚assistance. Cette dernière a, en Suisse, un rôle passif en ce sens qu‚elle ne fait que recevoir les personnes dans le besoin. Or, des personnes sortent du cadre institutionnel par peur de " cette dernière instance " ou par méconnaissance de leur droit à l‚assistance. Un rôle actif de l‚aide sociale supposerait l‚abandon de la conception selon laquelle les services sociaux sont le dernier filet de protection avant la dégradation définitive des conditions de vie des personnes dans le besoin. Il supposerait également l‚offre d‚une autre perspective d‚avenir que celle de la dépendance à toutes les personnes durablement écartées du marché de l‚emploi. Françoise Schaffter, Fabrice
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